为实现地方政府专项债券（以下简称“专项债”）靠前发力，今年一季度，各地累计发行新增专项债超1.1万亿元，较去年同期多发近2000亿元，发行节奏显著加快。据企业预警通统计，今年以来已发行的新增专项债资金将投向超过1万个项目，继续支持产业园区基础设施、交通基础设施等重点领域，积极扩大有效投资。

在更大力度支持项目建设的同时，专项债也成为盘活存量土地、支持政府清偿欠款的关键抓手。今年一季度，可用于存量闲置土地收储的土地储备专项债，以及支持清欠的“特殊新增专项债”发行规模均明显高于去年同期，显现出各地在“促发展”与“防风险”之间的精准权衡。

重点投向三类项目

今年一季度，投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施、保障性安居工程领域的专项债资金，占一季度总发行规模的比例超过六成。在上海财经大学中国公共财政研究院副教授汪峰看来，上述三类项目已成为地方专项债申报的优先选择。

从项目收益看，三类项目符合专项债“收益与融资自求平衡”的核心要求：产业园区建设可通过厂房租赁、税收等实现收益平衡；交通基础设施依托通行费、运营补贴形成可预期收入；保障性安居工程通过公租房租金、配售型保障房销售收入实现资金回笼。“相关项目可形成稳定现金流，对专项债本息偿付的保障能力更强。”中央财经大学教授温来成对记者表示。

从支持领域看，三类项目既是稳增长的重要抓手，也是促投资的关键载体。其中，园区建设支撑制造强国与产业集群发展，交通基础设施落实交通强国与区域协调发展战略，保障性安居工程则坚守民生底线。汪峰补充道，在实践中，三类项目已具备成熟的运营模式、标准化操作以及相对完善的审计监管体系，风险相对可控。

土储专项债发行规模翻倍

今年一季度，各地累计发行土地储备专项债约918亿元，是去年同期的两倍多。自2024年重启发行以来，土储专项债资金规模显著增长，过去一年其发行规模仅次于园区建设专项债。

土地储备曾是专项债资金的主要投向，用于支持地方政府依法取得土地并进行前期开发。近两年来，通过专项债资金收购闲置土地、存量商品房，成为各地盘活存量资产、改善房地产市场供需关系的重要政策抓手。据中指研究院数据，截至今年3月末，各地已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超7850亿元，专项债实际发行超3500亿元。

汪峰分析，各地持续加大土储专项债发行，一方面说明地方政府正在积极落实盘活存量土地、优化土地供给的政策导向；另一方面也反映出土储专项债或许正在成为新的投资增长点——相比于传统基建领域优质项目储备趋紧、收益边际递减的现实约束，土地收储因其相对清晰的收益测算和成熟的运作模式，正在成为地方稳投资的重要替代选项。

“特殊新增专项债”提速清欠

在新增专项债加快发行的同时，未披露“一案两书”（实施方案、法律意见书、财务评估报告）、资金用途模糊的“特殊新增专项债”发行规模也较去年同期有所提升。据企业预警通数据，今年一季度，各地累计发行此类债券约1719亿元，较去年同期多发约547亿元。

从公开信披文件来看，今年以来多数“特殊新增专项债”的项目用途描述为“存量项目建设”或“纳入政府性基金管理”。温来成认为，此类专项债资金的核心使用方向是清偿兑付政府拖欠工程款。

清理政府欠款是目前优化营商环境的重要动作。2026年政府工作报告明确要求“下更大力气解决拖欠企业账款问题”。从2024年开始，财政部连续五年每年从新增专项债中安排8000亿元，补充政府性基金财力，用以支持地方化解存量债务风险和清理拖欠企业账款等。

汪峰预计，“特殊新增专项债”资金主要流向清偿政府拖欠企业账款，次要流向存量项目接续。他进一步指出，此类债券本质上是“以时间换空间”，通过债务期限结构优化缓解短期支付压力，为财税体制改革和财源培育争取缓冲期。在地方财政收支承压背景下，当前亟需专项债这一合法合规渠道筹集资金及时偿还欠款，以维护政府信用，保障经营主体流动性。