今年一季度，地方新增专项债继续“靠前发力”。据企业预警通等统计口径，各地累计发行新增专项债超1.1万亿元，较去年同期多发近2000亿元，发行节奏明显加快；已发行资金投向项目超过1万个，仍围绕产业园区基础设施、交通基础设施、保障性安居工程等重点领域展开，同时更清晰地承担两项“非典型扩张”功能：存量闲置土地收储与政府拖欠企业账款清偿（化债/清欠）。

一、“三优先”投向仍是主骨架：可测算、可审计、现金流更闭环

今年一季度，投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施、保障性安居工程三类领域的资金，占总发行规模比重超过六成——这三类也因此被学界与市场视为地方专项债项目申报的“优先选择”。

? 收益与融资自求平衡的抓手更明确：园区可通过厂房租赁/配套服务等形成可预期收入；交通依托通行费与运营补贴；安居工程则通过公租房租金、配售型保障房销售回笼资金，对本息保障更“可核验”。

? 正如上海财经大学汪峰、中央财经大学温来成所言：三类项目不仅有稳增长属性，而且相对“运营模式成熟、操作标准化、审计监管体系更完善”，风险更可控。

二、土储专项债“重启”的真实含义：不是重回老路，而是用专项债收回收购存量闲置土地

今年一季度，各地累计发行土地储备专项债（更精确说：用于收回收购存量闲置土地的专项债）约918亿元，规模约为去年同期两倍多。

这里需要做一处分寸很重要的“口径校准”：

? 2017—2019曾存在较宽泛的土储专项债品种；但2019年9月起为防风险、引导资金进基建补短板，政策层面要求专项债不得用于土地储备等用途，土储专项债基本停摆。

? 2024年10月财政部在国新办发布会上明确：允许专项债用于土地储备，支持收回收购符合条件的闲置存量土地；随后自然资源部发文（自然资发〔2024〕242号）细化：只能由纳入名录管理的土地储备机构实施，专款专用、封闭管理，优先从“处置存量闲置土地清单”里筛地块，且要做价格标准、债权债务理顺、再供应与收益测算，追求融资收益平衡。2025年3月，自然资源部与财政部进一步联合发文（自然资发〔2025〕45号）细化申报审核与风控流程。

因此，当前这波“土储专项债”更应理解为：用合法合规的政府债券前门，把“存量闲置土地—烂尾/停工未动地块—低效用地”收回来、整理成净地/可供应地，减少市场无效库存、改善供需关系，同时让土储机构把再供应出让收益作为还本付息的重要支撑。

市场层面也能看到放量迹象：据中指研究院数据（媒体转引口径），截至3月末，各地已公示的拟用专项债收购闲置存量土地总金额超7850亿元、专项债实际发行超3500亿元（这里注意：7850亿更接近“公示拟安排/项目盘子”，并非一季度都已发完）。

汪峰的判读也贴合制度逻辑：相比传统基建里“好项目储备趋紧、收益边际递减”，存量土地收储因相对清晰的收地—整理—再供应链条，成为地方稳投资/稳预期的“替代抓手”，但成败关键在于价格公允、债权债务干净、再供应节奏可兑现，否则容易演变成“账面平衡、实际沉淀”。

三、“特殊新增专项债”放量：它不披“一案两书”，本质是化债/清欠的显性化

一季度另一个值得盯住的变化是：未披露“一案两书”、用途描述为“存量项目建设/纳入政府性基金管理”的“特殊新增专项债”发行约1719亿元，同比多发约547亿元。

这类债券的“特殊性”不在于名字，而在于制度属性：

? 常规新增专项债要对应具体项目、编披露“一案两书”（实施方案+财评+法律意见书），靠项目收益还本付息；

? 而化债/清欠用途的特殊新增专项债，资金核心去向是偿还政府负有偿还责任的存量欠款（尤其工程类拖欠企业账款）/化解存量债务风险，因此不套用常规项目收益逻辑，也就不做常规“一案两书”。

从公开表述看，财政端对此已有更制度化安排：2024年起连续五年每年从新增专项债限额中安排8000亿元用于化债支持（补充政府性基金财力、支持清欠等），并与人大常委会批准的6万亿元置换隐债额度（2024—2026每年2万亿元）共同构成“置换+新增化债额度”的双轨框架。

温来成与汪峰的观点可归纳为两层：

1) 清欠不是“乱花钱”，而是把隐性拖欠变成显性、低成本、长周期的政府债务，给企业回血、给地方信用止损；

2) 它本质是“以时间换空间”——短期缓解支付压力、为财税改革与财源培育争取缓冲，但前提是白名单管理、省级统筹、审计穿透，防止“边清边欠、虚报套取”。

小结（给看数据的人一句提醒）

一季度专项债的“积极”是真实的：发行更早、资金更下沉、项目数更多；但结构也在变得更复杂——基建三优先保底线、存量土地收储盘活存量、化债/清欠保信用。后续最该盯的三件事是：

1) 收储地块再供应节奏与出让收益是否兑现（决定土储债是否真“自求平衡”）；

2) 清欠资金是否做到直达企业、可核验、不新增隐债；

3) 项目收益测算在利率与土地市场波动下，会不会把压力后移到“借新还旧”。