财政政策在“适度宽松”的货币环境协同下，从超长期特别国债到消费品以旧换新，多维工具正构建投资于物与投资于人的新平衡。

回顾2025年，更加积极的财政政策在保障国家重大战略实施，扩内需、稳增长、惠民生方面取得积极成效。数据显示，2025年1-11月，全国一般公共预算支出同比增长1.4%，社会保障和就业支出增长8.1%，科学技术支出增长7.9%，财政政策精准滴灌特点显著。

展望2026年，财政政策在制定与执行的过程中将紧密结合投资于物和投资于人。中央经济工作会议提出，要继续实施更加积极的财政政策。中国财政科学研究院院长杨志勇表示，这明确了2026年将继续采取扩张性财政政策的基调，对财政政策力度提出了要求，具体政策也将结合实际不断优化。

01 财政政策效能显现，双轮驱动支撑高质量发展

2025年，财政资金“集中力量办大事”，更加积极的财政政策发力显效、成效明显。国家重大战略实施得到切实保障，有关部门安排超长期特别国债8000亿元支持“两重”建设，支持1459个项目，涉及长江流域生态修复、长江沿线重大交通基础设施等重点领域；安排超长期特别国债1880亿元支持重点领域设备更新，有效带动了相关投资。

民生领域支出力度持续加大。2025年，消费品以旧换新加力扩围，带动1-11月纳入支持范围的家电、通信零售业销售收入同比增长26.5%和20.3%。个人消费贷款财政贴息与服务业经营主体贷款贴息政策落地实施，多家银行相关贷款发放规模显著提升。

结构性补贴针对“一老一小”精准发力，包括对中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴、逐步推进学前教育免费、对3周岁以下婴幼儿每年发放3600元育儿补贴等。财政部部长蓝佛安近期表示，“十四五”以来，全国财政支出70%以上用于民生。“资金更多、更直接地用到了老百姓身上。”

财政政策在提振消费、扩大投资上发挥了积极作用，有力促进扩大内需。杨志勇指出，2025年财政政策在投资于物方面总体达到预期目标，财政政策与货币政策等宏观政策协同，促进年度经济社会发展目标的实现。

在投资于人方面，育儿补贴、免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费等政策，既是民生工程，又在促进人口高质量发展方面作出贡献。

02 消费升级与投资优化并重，2026年政策路径清晰

2026年，财政政策将更加注重投资于物和投资于人的紧密结合。中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀强调，要“优化支出结构，强化国家重大战略的财力保障，推动更多资金资源投资于人，统筹用好政府债券资金，更加注重惠民生、扩内需、增后劲。”

财政部近日已从综合运用财政政策工具、促进居民增收方面作出部署。12月12日，财政部党组召开会议传达学习中央经济工作会议精神，提出支持优化“两新”政策实施，用好个人消费贷款和服务业经营主体贷款“双贴息”政策，大力支持实施提振消费专项行动。

专家认为，“两新”与“双贴息”等扩内需政策已确定延续，这些政策的优化扩围方向值得关注。杨志勇指出，“消费品以旧换新政策和其他公共政策一样，都可能遇到政策效果边际递减问题”，需要对既有的以旧换新政策进行优化。从社会经济发展角度看，服务消费需求逐渐增加，可以考虑将其纳入补贴支持范围。

刘英同样认为，补贴范围有望扩围，或可以将人工智能产品、适老化产品、新能源汽车充电桩等新消费相关产品纳入范围。同时，要建立动态调整机制，保证补贴发放的可持续性。贴息政策降门槛、扩范围，有望进一步增强政策效能。

2026年，支持“两重”和“两新”的相关政策将接续发力。财政部党组会议提出，用好用足各类政府债券资金，发行超长期特别国债，持续支持“两重”建设、“两新”工作。适当增加中央预算内投资规模，优化实施“两重”项目，优化地方政府专项债券用途管理，更好发挥政府投资带动效应，推动投资止跌回稳。

03 工具创新与效能提升，财政政策工具箱持续扩容

2026年，财政政策“工具箱”有望进一步扩容。中央经济工作会议提出“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”，对多项财政政策工具作出明确部署。刘英认为，上述表述意味着财政政策结构将进一步优化，财政“工具箱”有望进一步扩容，抵押补充贷款（PSL）、新型政策性金融工具等有望继续发力，激发投资活力，支持项目建设。

民生银行首席经济学家温彬预计，2026年新增政府债务规模或进一步提升至12.5万亿元左右，以支撑广义财政支出强度、兜牢基层“三保”底线。具体看，预计2026年赤字率维持在4.0%左右水平，对应赤字规模约为5.9万亿元，较2025年增加约2000亿元，增加部分主要由中央承担。

超长期特别国债发行额度或达1.8万亿元，比2025年增加5000亿元，更大力度支持“两重”“两新”。新增专项债额度或达4.8万亿元，比2025年增加4000亿元，满足投向领域显著扩围的需求。

东方金诚首席宏观分析师王青表示，2026年更加积极的财政政策或体现为“一平三升”，财政赤字率会与今年持平，而新增专项债、超长期特别国债、准财政政策工具规模会上升。其中，2026年新增专项债额度有望从今年的4.4万亿元扩大至5万亿元左右，主要是当前专项债资金用途拓宽，而2026年基建投资稳增长需求会高于今年，因此专项债增发的必要性较强。

在优化项目储备、提升政策效能方面，杨志勇指出，“一些地方项目准备不够充分，‘资金等项目’的问题仍然存在”。2026年，要优化实施“两重”项目，进一步加强项目规划，做好项目科学论证工作，让预算安排的项目都能得到落实。同时，高质量推进城市更新也会带动相关投资。

04 政策协同与民生优先，构筑可持续发展基础

2026年财政政策将更加注重政策协同与民生优先。对于投资于物和投资于人如何紧密结合的问题，中诚信国际研究院院长袁海霞认为，应采取“结构优化、动态调整”原则。一方面，在结构上提高民生支出的规模和优先级；另一方面，根据区域发展需求、人口结构变化等因素动态调整基建投资与民生支出的比例，通过全口径政府投资计划统筹跨部门资金。

刘英指出，应通过产业投资反哺民生改善，对于公共服务数字化、智慧医疗等领域可加大投资力度。可以考虑建立民生产业的资金联动机制，允许地方财政项目将部分民生资金用于产业配套建设。

“展望2026年，投资于物和投资于人紧密结合是高质量发展的必然要求，也是推动居民提升生活质量的必由之路。”中国人民大学重阳金融研究院研究员刘英表示，民生支出能提升居民消费能力，产业投资则促进供给优化，二者结合将产生“形成新需求，牵引新供给，创造新需求”的良性循环。

在实施时机上，财政政策将主动靠前发力。合理加快资金下达拨付，推动尽快形成实际支出和实物工作量。王青表示，2026年财政支出会更加向“投资于人”倾斜，其中社保、教育、医疗、科技等方面的支出比重预计会上升。

广开首席产业研究院首席金融研究员王运金认为，明年将进一步优化财政资金的支出结构，将继续向新基建、科技创新、绿色低碳等做优增量相关领域倾斜，同时兼顾盘活存量的重要任务，落实好保基本民生、保就业、促消费、稳外贸等重点领域的相关政策。

面向2026年，财政政策将在保持支出强度的同时，更加注重结构优化与政策协同，通过投资于物和投资于人的有机结合，为经济高质量发展注入持久动力。随着更多资金资源投向民生领域和科技创新，财政政策将在促进内需扩大和经济结构优化中发挥更大作用。